De met de invoering van de Participatiewet uitgebreide verantwoordelijkheden van gemeen-ten vragen om een adequate aansturing en verantwoording. Een adequate aansturing vereist voldoende uitgewerkte beleidsdoelen. Het is daarom raadzaam het aantal beleidsdoelen te beperken. Zowel inhoudelijk als voor het overzicht is dit bevorderlijk. Als daarentegen te weinig beleidsdoelen worden geformuleerd, kan dit onvoldoende recht doen aan de diversi-teit en complexiteit van de voorliggende opgaven. Balans is nodig.
Van doelen naar indicatoren
De Rekenkamer Utrecht heeft februari 2017 weergegeven hoe het College van B&W van Utrecht vanuit de wettelijke opgaven de daaraan verbonden beleidsdoelen verder uitwerkt en vertaalt naar bruikbare indicatoren. De eerste ‘vertaalslag’ is overzichtelijk vanwege het beperkte aantal subdoelen en effectindicatoren. Het aantal effectindicatoren is beperkt tot (1) wijziging van het Wwb-klantenbestand tot 65 jaar ten opzichte van bestand vorig jaar en landelijk beeld, (2) uitstroom uit de Wwb en (3) het aandeel van de Wsw-ers dat werkt op basis van detachering. Deze uitwerking lijkt te grofmazig om voldoende ‘grip’ op de materie te kunnen bieden.
De daarna opgenomen uitwerking naar meer specifieke indicatoren, biedt meer houvast en kan dienen als inspiratie voor rekenkamer(commissie)s die grip willen krijgen op de Participatiewet. Indicatoren, zoals opgenomen in de periodiek gepubliceerde Dashboards Werk en Inkomen, zijn:
Rekenkamer Utrecht – Werken naar Vermogen
Een in het voorjaar van 2016 door de Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen gepubliceerd onderzoek (‘Aan de slag?!’) illustreert dat gemeenten niet direct vanaf de start van de Participatiewet de benodigde sturingsinformatie voldoende uitgewerkt hebben. De ge-meenten Schiedam, Vlaardingen en Maassluis hebben aanvankelijk hun energie vooral ge-stoken in de vorming van een integraal werkbedrijf, waarin de sociale diensten van de drie gemeenten en de SW-bedrijven Dukdalf, TBV en BGS zijn opgegaan. In het RKC-onderzoek naar de eerste ervaringen met de Participatiewet, wordt geconcludeerd dat “het in deze fase nog niet mogelijk is om op eenduidige wijze de gevolgen en eerste ervaringen van de Participatiewet” weer te geven. “Een systematiek voor monitoring is in ontwikkeling”.
De eerste aanbeveling in het RKC-rapport is dan ook dat de betrokken gemeenten in casu de gemeenteraden voor werk en re-integratie duidelijke doelen moeten formuleren en specifiek moeten aanduiden wat de inzet van het nieuwe integrale participatiebedrijf Stroomopwaarts moet opleveren. “Bepaal als raden welke beleidsprestaties geleverd moeten worden en vraag het College van B&W met een voorstel voor beleidsmonitoring te komen”.
RKC Schiedam-Vlaardingen, rapport ‘Aan de slag’
Door de Rekenkamer Delft is in maart 2016 een onderzoek gepubliceerd gericht op een specifiek segment binnen de Participatiewet. In een onderzoek gericht op de activiteiten ten behoeve van jonggehandicapten, wordt geconcludeerd dat “Er geen doelen/resultaten zijn geformuleerd voor de experimenteerjaren bij de leergerichte aanpak voor de jaren 2015 en 2016 waar de gemeente Delft voor heeft gekozen.” Wel is de gemeenteraad geïnformeerd over de voortgang en eerste resultaten, maar er zijn nog geen afspraken gemaakt over “wel-ke gegevens als maatstaf functioneren voor de periodieke rapportages over het beleid en de stand van uitvoering”.
Delftse Rekenkamer – Jong aan de slag
Het centrale doel van de Participatiewet is meer mensen naar werk begeleiden, ook mensen met een arbeidsbeperking. Het streven is naar een zogenoemde ‘inclusieve’ arbeids-markt. Het doel is begeleiden naar regulier werk, tenzij iemand is aangewezen op beschut werk of (nog) niet in staat is tot loonvormende arbeid. In het laatste geval is bijvoorbeeld (arbeidsmatige) dagbesteding meer aangewezen.
Ook kostenbesparingen vormen een belangrijk doel van de Participatiewet. In grote lijnen kunnen besparingen optreden op twee manieren. In de eerste plaats treden be-sparingen op als er minder mensen in een uitkeringssituatie zitten en als aanwezige loonwaarde optimaal wordt benut. In de tweede plaats zijn de kosten van de uitvoering van re-integratiebeleid van belang. Door een ontschotte benadering kunnen meerdere doelgroepen beter vanuit eenzelfde infrastructuur worden bediend.
Referentie: Actuele stand van zaken evaluatie Participatiewet, brief van staatssecretaris SZW aan Tweede Kamer d.d. 30 juni 2017: Uitvoering en evaluatie Participatiewet, stand van zaken 30 juni 2017
Alle WWB-ers vallen sinds 1 januari 2015 in principe onder de Participatiewet. Daarnaast behoren mensen die voorheen in aanmerking zouden zijn gekomen voor de Wsw ook tot de doelgroep van de Participatiewet. Hetzelfde geldt voor nieuwe Wajongers die niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn.
De uitgebreide verantwoordelijkheid van gemeenten wordt navolgend in historisch per-spectief geplaatst. In aanvullen op de tot de Participatiewet behorende taken, zijn ge-meenten met het kabinet en sociale partners een commitment aangegaan voor het creëren van extra banen voor mensen met een arbeidsbeperking. Deze afspraken zijn uitgewerkt in de ‘Wet banenafspraak en quotumheffing arbeidsbeperkten’. Rekenkamer Utrecht heeft de uitbreiding van verantwoordelijkheden van gemeenten als volgt geïllustreerd:
De Participatiewet stelt gemeenten voor een aantal belangrijke keuzes. Enkele belangrijke beleidsmatige en organisatorische keuzes worden hierna toegelicht.
Actualisering: omdat in 2016 bleek dat de voorziening beschut werk maar beperkt werd toegepast, is december 2016 de Wijzigingswet Participatiewet aangenomen en per 2017 in werking getreden. Gemeenten zijn op basis daarvan verplicht om beschut werk aan te bieden aan mensen die uitsluitend in een beschutte werkomgeving kunnen functioneren. De Inspectie SZW rapporteerde in de loop van 2016 dat het aantal gerealiseerde beschut werkplekken achterblijft bij de verwachtingen. Ruim een kwart van de gemeenten bood de voorziening beschut werk niet aan en gemeenten die beschut werk wel aanbieden hadden tot en met april 2016 in totaal 115 beschut werkplekken gerealiseerd, terwijl in de ramingen wordt uitgegaan van 3200 plekken einde 2016.
Doorklik naar businesscase nieuw beschut: Kamerbrief december 2017 – beschikbare middelen Wsw en nieuw beschut werk
Arbeidsmarktregio
Zoals hiervoor toegelicht, is bepaald dat elk van de 35 arbeidsmarktregio’s over een Regionaal Werkbedrijf beschikt. Gemeenten, sociale partners en het UWV werken in het Regionaal Werkbedrijf samen ten behoeve van het succesvol naar extra banen leiden van mensen met een arbeidsbeperking. Sociale partners en overheden hebben zich gecommitteerd aan het creëren van 125.000 extra banen voor deze doelgroep met als verdeling 100.000 extra banen in de marktsector en 25.000 extra banen bij de overheid.
Tot de doelgroep voor bemiddeling behoren de volgende groepen werkzoekenden:
1. Wajongers met arbeidsvermogen
2. Mensen met een Wsw-indicatie
3. Mensen die onder de Participatiewet vallen en die geen wettelijk minimumloon (WML) kunnen verdienen
4. Mensen met een Wiw-baan of een ID-baan
Landelijk is afgesproken dat Wajongers (uit groep 1) en mensen op de Wsw-wachtlijst (uit groep 2) de eerste jaren prioriteit hebben. Mensen die tot de doelgroep behoren worden opgenomen in het zogenaamde doelgroepenregister, dat beheerd wordt door het UWV. Vanaf juli 2015 is de doelgroep iets uitgebreid, met onder meer leerlingen die uitstromen van VSO-scholen, het praktijkonderwijs of zogenoemde entreeopleidingen in het mbo.
Regionaal Werkbedrijf
De Regionale Werkbedrijven zijn bedoeld om in regio’s verantwoordelijkheden helder te beleggen en de gezamenlijk op te pakken taken effectiever en doelmatiger te kunnen uitvoeren. Rekenkamer Utrecht constateert februari 2017 dat de betrokkenheid van werkgevers en werknemers weliswaar is toegenomen en dat zij met gemeenten en sociale werkvoorzieningsbedrijven tot afspraken komen, maar dat kanttekeningen te plaatsen zijn:
In aanvulling op deze verplichte samenwerking op de schaal van de arbeidsmarktregio, is er veel ruimte aanvullend andere samenwerkingsrelaties aan te gaan.
Integraal Werkbedrijf
De meeste gemeenten werkten al voor de invoering van de Participatiewet samen in een regionaal sociaal werkvoorzieningsbedrijf (SW-bedrijf). In diverse regio’s is ervoor gekozen om het SW-bedrijf door te ontwikkelen van een exclusief of vooral op de Wsw-doelgroep gericht bedrijf naar een integraal werkbedrijf of een breed Participatiebedrijf dat zich richt op de arbeidsontwikkeling en toeleiding naar werk van meer of zelfs alle doelgroepen binnen de Participatiewet. In diverse gevallen heeft dit geresulteerd in een samenvoeging met de gemeentelijke sociale dienst van de centrumgemeente of de regionale sociale dienst.
In weer andere regio’s is daarentegen besloten om het voormalige SW-bedrijf alleen nog te benutten voor de trendmatig krimpende Wsw-populatie, en dus feitelijk geleidelijk af te bouwen, of te sluiten. In beide gevallen betekent dit dat gemeenten passende oplossingen moeten zien te vinden voor de noodzakelijke uitvoering. Dit kan betekenen dat gemeenten de uitvoering (geheel of gedeeltelijk) zelf ter hand nemen, zij kunnen kiezen voor nieuwe samenwerking met buurgemeenten of in regionaal verband en het is mogelijk uitvoerende taken geheel of deels uit te besteden op de markt.
In vrijwel alle gemeenten is na 2015 uitvoerig nagedacht over de meest passende organisatie van de uitvoering van de uit de Participatiewet voortvloeiende taken, ook in samenhang met de taken die voortvloeien uit de Wsw.
Zoeken naar synergie
In de praktijk is inmiddels een grote diversiteit aan samenwerkingsverbanden ontstaan ten
behoeve van de uitvoering van delen van de Participatiewet. Als regisseurs op dit deel van het sociaal domein zoeken gemeenten naar een optimale clustering van taken, waarbij het benutten van synergiemogelijkheden een belangrijk uitgangspunt is. Synergie kan aanwezig zijn tussen verschillende doelgroepen van de Participatiewet wat betreft de te bieden dienstverlening of wat betreft het type voorziening dat deze diensten het beste kan aanbieden.
De gemeente Zaanstad heeft medio 2016 bij een verkenning van businesscases op het terrein van de Participatiewet de volgende mogelijke clustering van taken gehanteerd, gebaseerd op het type activiteit dat wordt aangeboden enerzijds en de verwachte loonwaarde van de betreffende cliënten anderzijds. Denkend vanuit het voormalige SW-bedrijf is het beeld als volgt:
Ter toelichting:
Tot dusver is geen duidelijke voorkeurslijn gebleken, waarbij gemeenten bijvoorbeeld steeds meer kiezen voor regionale samenwerking in de vorm van een integraal werkbedrijf dat zowel de traditionele Wsw-taken uitvoert als de nieuwe taken binnen de Participatiewet. Er is geen duidelijke voorkeur wat betreft samenwerking naar focus en inhoud en evenmin is er een duidelijke voorkeur wat betreft de schaal van samenwerken.
Voor samenwerkingsmodellen rondom SW-bedrijven, zie:
Cedris – Sociale werkbedrijven en de toekomst
Trend qua samenwerking
Een trend die zich lijkt te ontwikkelen, is wel dat centrumgemeenten vaker de lead nemen bij het doorontwikkelen van een sociaal werkbedrijf naar een breed opgezet Participatiebedrijf. Kleinere gemeenten in de regio kunnen ook van de diensten van dit integrale werkbedrijf gebruik maken, maar de relatie met het werkbedrijf is vaak anders dan met het traditionele SW-bedrijf. In diverse gevallen is ervoor gekozen dat regiogemeenten niet meer hoeven te participeren in een Gemeenschappelijke Regeling maar naar behoefte en eigen voorkeuren gebruik kunnen maken van de diensten van het nieuwe werkbedrijf. De onderlinge relatie wordt uitgewerkt op basis van dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s).
Samenwerking in een Gemeenschappelijke Regeling (GR) is in veel regio’s moeizaam gebleken en mede daardoor inmiddels vaak minder populair. Veel samenwerkingsverbanden, die in deze vorm zijn gegoten, zijn recent onderwerp van discussie geweest of worden op dit moment kritisch beschouwd. Bij de aarzelingen over samenwerking in een GR op het vlak van de Participatiewet spelen onder meer de volgende factoren een rol:
De meest recente informatie over de door gemeenten te ontvangen financiële middelen voor uitvoering van de Participatiewet, is opgenomen in de zogenoemde ‘meicirculaire gemeente-fonds 2017’. Belangrijk onderdeel van de inkomsten betreft de integratie-uitkering Sociaal Domein (IUSD). Niet alleen de middelen ten behoeve van de Participatiewet maken hier deel van uit, maar ook de middelen voor uitvoering van de Wmo 2015 en de Jeugdwet.
De meicirculaire laat zien dat de totaal door gemeenten voor uitvoering van de Participatie-wet te ontvangen middelen de komende jaren structureel daalt. De middelen voor uitvoering van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw), die per 1 januari is gesloten voor nieuwe in-stroom, dalen trendmatig. De afname van de middelen voor de doelgroep van de Wsw wordt niet volledig gecompenseerd door extra middelen voor de twee nieuwe doelgroepen waar de gemeenten sinds de invoering van de Participatiewet verantwoordelijk voor zijn, namelijk:
De extra middelen voor de mensen die voorheen in aanmerking zouden komen voor de Wsw, zijn onder meer bestemd voor uitvoering van de voorziening ‘nieuw beschut’ in de Participatiewet. De nu verwachte ontwikkeling van de totale integratie-uitkering Sociaal Domein (iusd) is als volgt:
Een groot financieel probleem voor de SW-bedrijven en de aangesloten gemeenten, betreft de trendmatige daling van de rijkssubsidie voor uitvoering van de Wsw. Bij deze trendmatige daling van de rijkssubsidie spelen twee factoren een rol:
Het grote belang van de Wsw binnen het Participatiebudget houdt grote risico’s in. Tekorten op de exploitatie van het SW-bedrijf kunnen, zeker als ze verder oplopen, ten koste gaan van re-integratieactiviteiten voor andere doelgroepen van de Participatiewet.
De middelen vanuit de integratie-uitkering Sociaal Domein zijn bestemd voor re-integratie naar werk van uiteenlopende doelgroepen binnen de Participatiewet. Naast dit ‘werkdeel’ ontvangen gemeenten ook een ‘inkomensdeel’:
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft in de tweede helft van 2016 aange-geven dat het macrobudget (voorheen BUIG) voor veel gemeenten een tekort oplevert. In to-taal is het tekort becijferd op € 270 miljoen voor 2016. Naar verwachting zullen 250 ge-meenten (79 procent van alle gemeenten in Nederland) aanspraak maken op een door het kabinet ingesteld ‘vangnet’. Deze vangnetregeling was bedoeld voor uitzonderlijke gevallen, maar een tekort lijkt eerder regel dan uitzondering.
De uitkering voor het Sociaal domein blijft ook in 2018 een aparte uitkering. Eerder was de bedoeling dat de uitkering per 2018 deel van de algemene uitkering aan de gemeenten zou worden. Omdat eerst nog afspraken gemaakt moeten worden over de structurele indexering, is afgesproken dat de uitkering in 2018 nog een aparte integratie-uitkering blijft. De wijzigin-gen in de budgetten zijn onder meer de uitwerking van de bestuurlijke afspraken die recent tussen de VNG en minister Plasterk zijn gemaakt.
Bron: Informatiedocument 3D’s: Actualisatie 2017: berekend op nieuwe taken?
Telefoon: 085 - 225 02 75
E-mail: info@nvrr.nl
Start live-chat
In het kader van onze dienstverlening verwerken wij persoonsgegevens.